比如，1980年9月10日通过的《中外合资经营企业所得税法》和《中外合作经营企业所得税法》规定，外国组织或外国公民对中国税务机关的行政行为不服，或者对纳税行为不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。

如果简单套用西方法治理论来解释中国法治实践，中国的行政诉讼制度很容易与西方的司法审查制度相提并论。他们搞法制几百年了，法律比较系统、完备。

(德)卡尔·拉伦茨著：《法学方法论》，陈爱娥译，商务印书馆2003年版，第199页。法工委认为可以采取单行法律规定的方式，解决公民对哪些行政行为可以提起诉讼的问题。相应的，司法的政治功能主要是通过法律机制来实现，而非直接介入政治过程。[26]在上述理论脉络中，没有所谓的权力分立，有的只是为了实现共同的目标，采取必要有效的措施，实现更高的政治目的。[3] 根据参加行政诉讼法起草的立法机关工作人员编写的《行政诉讼法讲话》。

彭真：关于中华人民共和国宪法修改草案的报告，见前注[39]，第456页。在此意义上，论证行政诉讼在中国宪法上的依据，并非纯粹法教义学的概念游戏，而是要为中国的行政法提供宪法学理论上的解释方案，从整体上推进依法行政向依宪行政的转型与升级。所以，行政法法典化的过程同样是塑造主流行政法文化，调整国民认识和心理差异，强化民族文化认同、价值认同和心理认同的过程。

党的十三大报告都专门提到制定行政诉讼法。法典编纂要以人民为中心，所以行政法典不是只给部分学者做研究的研究范本，而是可供行政机关和一般大众所认识的百科全书，尤其要便于他们学法、执法、守法、用法。中国行政法典的编纂绝不仅是简单的修补工作，而是要在已经相对齐备的行政法规范集群基础上再进行体系建构，这就不同于以往单行法立法时的修东墙、补西墙。总的来说，总则—分则是从一般到具体的逻辑结构，这符合人从抽象到具体的认识规律，因而具有科学性。

从法治逻辑上说，只有制定出行政法典，依法行政才有良法可依，行政诉讼才有良法可判，普通公民才有良法可守。因此，行政程序可以说是所有行政活动的最小公因式，是行政法总则中的必然构成。

（三）实质法典化：行政法典分则的体系化 从法典化的程度来说，形式法典化仅仅只是在形式上对既有行政法律规范进行汇编，法典化的程度相当有限。第二，立法的简约性不仅是条文表述的标准，也是对法典体量的限定，而后者主要通过对法典进行科学地谋篇布局来实现。（一）行政法典的规范功能 1.形式统一与权威宣示 行政法典首先展现的是法典自身的形式功能。客观来说，行政法法典化的冲动并不是学者们一厢情愿，而是由行政法自身发展的内在规律所决定的，即行政法的发展必然要由简单走向复杂、由分散走向统一、由集合走向体系的内在规定性使然。

唯有如此，才能最终塑造一个内外兼修、神形兼具的行政法典立法模式。实际上，中国官民关系受到传统文化根深蒂固的影响，这在一定程度上阻碍了政府治理的现代转型。行政法典就是要通过行政法的规范集成来达到一次把问题讲清楚的目的，这样就可以通过统一的法典文本一次性释放全部的行政法规范意义。值得申明的是，我们的行政法典应当实行总则—分则的体例结构，这是基于多种因素综合判断得出的结论。

申言之，恰是行政法典的形式大一统才使其获得了作为行政基本法的权威地位。虽然行政法法典化困难重重，但从我国古代《唐六典》的典范到如今作为社会生活百科全书的《民法典》来看，再从荷兰行政法集大成者的《一般行政法》到美国卷帙浩繁的《联邦行政程序法》来看，行政法法典化的技术障碍是可以突破的。

其次，《纲要》指出要加快构建职责明确、依法行政的政府治理体系，推进国家治理体系和治理能力现代化。譬如，作为规范具体行政行为的行政三法在各自领域内的指导思想不尽相同，作为规定权利救济的《行政复议法》《行政诉讼法》《国家赔偿法》在不同阶段中的价值导引也有所侧重，再加上其他纵横交错的条例、法规乃至规范性文件的林立，行政法比任何其他部门法都更加需要一部法典来整合部门法的价值秩序。

虽然对既有行政法律规范进行汇编也有助于体系化，但缺乏规则和价值的体系化不能算作真正的法典化。参考我国民法典的编纂经验，行政法典同样也应当采取实质法典化的编纂进路，最终打造一部体系型行政法典。2001年，李鹏委员长在行政程序法律制度讲座时指出：我们要进一步加快行政立法的进程，在抓紧制定行政许可法、行政强制措施法、行政收费法等法律的同时，着手研究制定我国统一的行政程序法。当然，外部特别行政法典在不违反一般基本行政法典的前提下，可以设立符合自身特色的内容。最后，这一系列社会共识的取得、明确和固定，都需要逻辑周延、结构合理、体系完整的行政法典形式作为载体。所以，行政法法典化不仅是要将浩如烟海的行政法规范汇集成典，更重要的是展开本部门法的体系化建构。

毋庸置疑，实现行政法律规范的体系化是行政法法典化的首要规范目的，而且我们拥有足够的条件和能力推动行政法的实质法典化。所以，中国行政法法典化的主客观条件既不同于改革开放初期法制建设的捉襟见肘，也不同于刚刚进入21世纪在制定行政程序法典时的停滞徘徊。

遗憾的是，囿于各种主客观条件的限制，民法典和行政程序法的编纂暂被搁置。譬如在法国和德国实现国家统一后，法典便负有统一杂乱的法律制度并以此帮助形成一个坚若磐石的民族国家的任务。

法典是法律与政治权力合作的桥梁。不少学者都主张以行政程序法为中心来推进行政法的体系化。

况且，倘若制定出一部完美的、无懈可击的法典（如果可能的话），也许反而会导致法律的停滞不前。理想的中国行政法典不仅要符合体例科学、结构严谨、规范合理的形式要求，而且要满足具有中国特色、满足时代需求、符合人民意志的实质标准。因此，它必须要拥有一个整体结构，这个结构要实现法典各个部分彼此贯通与统一。当前，仍有学者认为，我国虽然在一般行政法之单行法制定方面打下了一定基础，但较《民法典》还有一定差距。

3.维护国家统一和民族团结 在实现国家统一之前，统一各自为政的法域和四分五裂的法制从来都是一国法典化运动的初心。从法社会学的视角来看，期望法典编纂的人民是那些深受法律模棱两可和不公开性之苦的人。

只有完成了行政法法典化，我们的大陆法系模式才能说是完整的，才能成为两岸四地行政法制的沟通桥梁和统一示范。这一阐释过程需要适当跳脱单一的分析路径，从历史和现实、事实和价值等维度全面地阐释行政法法典化的内在规定性，并通过观察其历史演进规律来判断今后法典化趋向。

在这一转型过程中，行政法典是通过体系性的和包罗万象的新秩序对社会进行总括性设计，尤其是对政府治理主体、治理方式、治理手段以及治理关系等进行全面设计、系统重构。但好在理论界和实务界承接了这个意义诠释工作，他们将接续完成法典意义诠释的剩余任务。

（二）提取公因式：行政法总则的立法结构 提取公因式是法典总则专门的制定技术，用这种方法可以提高法律的逻辑完整性和内涵经济性，从而避免冗赘的重复。比较观之，奥地利就将行政法法典化工作一分为二，先致力于程序法法典化，而后再考虑实体法法典化的问题。此时，要想使行政法典作用于执法活动、司法裁判和守法行为，就必须经由对法典文本的思维和诠释而获取其真意。其次，对行政法法典化的编纂思路进行讨论，是为了对未来具体推进行政法法典化提供一种可能的方案，这事关行政法法典化的最终命运。

正如穗积陈重所说，归纳的哲学之始祖又是法典编纂论的始祖。另一方面，现代各国和当前我国编纂的其他法典体例也基本采取了总则—分则的体例结构，这能够确保法典形式逻辑和内容体系相对周延。

民法典按照中央部署的两步走战略最终编纂成功，这极大激发了行政法学者的理论自信。对此，行政法典通过体系化的方法实现规范集成，这将有助于统一行政法的法源和建构行政法的体系，也将推动行政法治的重心从立法论迈向解释论。

行政活动是根据提取公因式的立法技术，最大限度地抽象各种行政现象所得出的概念。行政法的价值理念有抽象和具体之分，目前可能还分散在各种单行立法之中，也可能体现在学理共识之上，将来必然还需要通过行政法典来整合。